一、问题的提出与相关文献的回顾

　　经济学家和地理学家的见解，为我国区域经济一体化的发展提供了许多富有建设性的理论指导和政策性建议。但是，我们也必须看到，在我国现有的体制背景下，上述两种思路都存在着明显的缺陷。首先，从区域经济学的视角来看，依靠市场经济的发展和完善来促进区域经济一体化的实现，毫无疑问，应是解决中国区域经济发展障碍的最佳思路。然而，我国从计划经济到市场经济的社会转型决非一朝一夕之功，市场化机制的发育成熟、统一的大市场的形成，无疑是一个漫长的发展过程，即使在市场经济已经完全发育成熟的发达国家，其固有的市场失灵的客观存在也使我们无法完全将解决区域经济发展问题的希望寄托于市场万能的神话之上。

　　进言之，正如许多经济学家指出的，市场力量的作用通常倾向于增加而不是减少区域差异，因此，即使是市场发达的社会，也倾向于实行政府干预型的协调模式。其次，按照经济地理学和政区地理学的改革思路，即重新调整行政区划，从理论上看似乎可行，从实践的角度看却未免是脱离了当代中国政治与社会现实的纸上谈兵。

　　众所周知，许多行政区划是历史形成的，具有相当的稳定性和刚性，不能也不应该随着经济活动的频繁变化而随意调整。同时，经济区以经济为主要标准甚至是唯一的尺度，而行政区则要考虑到综合性因素，而不能仅以经济为限。对现行的行政区划的重新调整，涉及政治、经济、文化等各个方面，很可能是一项比需要解决的问题本身还要困难和复杂的工程，搞得不好恐怕治丝益棼，引发出难以预料的后果。

　　我们认为，研究现阶段我国的区域经济发展与区域合作，需要从政治经济学的维度切入，通过对政府结构、政府的决策程序及其微观基础的考察和审视，推进问题的解决。因为，实现区域经济一体化的主要障碍，即地方保护主义的根源在于现行的体制和结构。在市场机制尚不完善、法治极不健全的情况下，仅仅依靠民间经济交往这一自下而上的市场力量，显然难以冲破这一体制性的障碍。在我们看来，通过构建一个强有力的区域政府合作机制，依靠政府间的合作积极推动区域经济一体化，是在现行体制下实现我国区域经济一体化发展的理性选择。

　　二、区域经济一体化的体制障碍：区域政府合作的逻辑起点

　　区域经济一体化，指称的是按照自然地域经济内在联系、商品流向、民族文化传统以及社会发展需要而形成为区域经济的联合体。区域经济一体化同时也是建立在区域分工与协作基础上，通过生产要素的区域流动，推动区域经济整体协调发展的过程。目前，包括长三角、珠三角在内的经济区域存在的最大的问题是各自为政，地方市场分割和地方保护主义阻碍了经济资源的自由流动和跨地区的经济合作。

　　尽管随着经济发展水平和市场发育水平的提高，随着国家立法的完善和执法环境的变化，地方市场分割和地方保护主义的内容和表现形式也在发生变化，但造成该现象的体制性根源依然根深蒂固，体制转轨过程中行政性分权下的中央与地方之间的权力结构、“政绩合法性”主导下的地方干部考核制度、政府机构庞大与地方财政困境，以及计划经济时代遗留的工业布局，共同造成了区域经济一体化的体制障碍。新制度经济学认为：“对于一个有着长期集权且市场不发达的国家来讲，供给主导型的制度变迁将起主要作用”[⑤].在我们这样一个政府主导型的发展中国家，只有通过政府进行市场化的制度创新，才能打破传统体制的制度均衡，从而推动区域经济朝一体化的方向发展。

　　(一)行政性分权下的中央与地方之间的权力结构

　　1978年以来，以下放财政权和税收权、投融资权和企业管辖权为核心的行政性分权，有效地调动了地方的积极性，促进了我国经济的飞速发展，但这种以行政性分权为核心所形成的体制存在严重的缺陷，并直接导致了地方市场分割格局的出现。[⑥]从财税体制看，80年代的几次改革都突出了“包”的特点，围绕着实行和强化包干制而展开的。财政包干制明显带有向地方倾斜收入的色彩，地方政府往往通过对企业减免税收，然后以集资、摊派等形式，通过体外循环，把税负纳入地方政府的财库，从而造成了国家财力的分散化。

　　尤其值得注意的是，由于实行了财政包干制，地方政府在增加本级财政收入的动机诱导下，往往容易忽略规模经济和技术更新换代的要求，一味地盲目投资、重复建设，导致地区间产业结构趋同，从而降低了资源配置的效率。从企业的实际地方所有制看，企业划归地方或由地方新建，形成了所谓的产权地方化。由于按照企业隶属关系征税，地方国有企业就成为地方财政的重要财源。而产权地方化则导致国企改革相对迟缓，政、企分开的改革措施不能落实，使企业始终难以成为独立经营的市场主体，同时也强化了地方政府作为一级利益主体的身份。

　　(二)“政绩合法性”主导下的地方干部考核制度

　　在经济权力下放和市场化的过程中，地方政府的合法性基础也发生了相应的变化。在这种新的制度环境下，经济发展成为考核地方官员业绩的最重要指标之一。地方政府的领导人通过发展地方经济，推动GDP 的增长，一方面可为自己赢得上层的肯定，另一方面通过为辖区内的人民提供广泛的社会福利，又可获得地方人民的支持和认可，地方政府的政治统治基础开始发生了转变，形成了所谓的“政绩合法性”。